專題調研組

　　按：圍繞落實企業(yè)主體責任、全面推進安全生產標準化工作，今年11月，安監(jiān)總局副局長孫華山帶領有關人員赴上海市、浙江省就“安全生產標準化工作”進行了調研。期間召開了安全監(jiān)管人員、企業(yè)管理人員出席的座談會，聽取了各方面關于安全生產標準化工作的意見和建議；現(xiàn)場查看了開展安全生產標準化的企業(yè)，了解企業(yè)開展安全生產標準化的具體做法和效果，并對今后全面有效地開展安全生產標準化工作提出了建議和措施。

　　關鍵詞：安全生產 標準化 調研

　　一、安全生產標準化的發(fā)展歷史

　　八十年代初期，煤炭行業(yè)事故持續(xù)上升，為此原煤炭部于1986年在全國煤礦開展“質量標準化、安全創(chuàng)水平”活動，目的是通過質量標準化促進安全生產，認為安全與質量之間存在著相輔相成、密不可分的內在聯(lián)系，講安全必須講質量。有色、建材、電力、黃金等多個行業(yè)也相繼開展了質量標準化創(chuàng)建活動，提高了企業(yè)安全生產水平。

　　2003年10月，國家安全監(jiān)管局和中國煤炭工業(yè)協(xié)會在黑龍江省七臺河市召開了全國煤礦安全質量標準化現(xiàn)場會，提出了新形勢下煤礦安全質量標準化的內容，會后出臺的《關于在全國煤礦深入開展安全質量標準化活動的指導意見》，提出了安全質量標準化的概念。

　　2004年，《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》（國發(fā)〔2004〕2號）提出了在全國所有的工礦、商貿、交通、建筑施工等企業(yè)普遍開展安全質量標準化活動的要求。國家安全監(jiān)管局印發(fā)了《關于開展安全質量標準化活動的指導意見》，煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、冶金、機械等行業(yè)、領域均開展了安全質量標準化創(chuàng)建工作。隨后，除煤炭行業(yè)強調了煤礦安全生產狀況與質量管理相結合外，其他多數行業(yè)逐步弱化了質量的內容，提出了安全生產標準化的概念。

　　二、安全生產標準化的內涵及作用

　　安全生產標準化要求生產經營單位分析生產安全風險，建立預防機制，健全科學的安全生產責任制、安全生產管理制度和操作規(guī)程，各生產環(huán)節(jié)和相關崗位的安全工作符合法律法規(guī)、標準規(guī)程的要求，達到和保持一定的標準，并持續(xù)改進、完善和提高，使企業(yè)的人、機、環(huán)始終處在最好的安全狀態(tài)下運行，進而保證和促進企業(yè)在安全的前提下健康快速發(fā)展。

　　目前，我國進入以重工業(yè)快速發(fā)展為特征的工業(yè)化中期,工業(yè)高速增長,加劇了煤、電、油、運等緊張的狀況,加大了事故風險，處于事故易發(fā)期，安全生產工作的壓力很大。如何采取適合我國經濟發(fā)展現(xiàn)狀和企業(yè)實際的安全監(jiān)管方法和手段，使企業(yè)安全生產狀況得以有效控制并穩(wěn)定好轉，是當前安全生產工作的重要命題之一。安全生產標準化體現(xiàn)了“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針和“以人為本”的科學發(fā)展觀，強調企業(yè)安全生產工作的規(guī)范化、科學化、系統(tǒng)化和法制化，強化風險管理和過程控制，注重績效管理和持續(xù)改進，符合安全管理的基本規(guī)律，代表了現(xiàn)代安全管理的發(fā)展方向，是先進安全管理思想與我國傳統(tǒng)安全管理方法、企業(yè)具體實際的有機結合，將全面提高企業(yè)安全生產水平，從而推動我國安全生產狀況的根本好轉。

　　（一）安全生產標準化是全面貫徹我國安全生產法律法規(guī)、落實企業(yè)主體責任的基本手段

　　各行業(yè)安全生產標準化考評標準，無論從管理要素到設備設施要求、現(xiàn)場條件等，均體現(xiàn)了法律法規(guī)、標準規(guī)程的具體要求，以管理標準化、操作標準化、現(xiàn)場標準化為核心，制定符合自身特點的各崗位、工種的安全生產規(guī)章制度和操作規(guī)程，形成安全管理有章可循、有據可依、照章辦事的良好局面，規(guī)范和提高從業(yè)人員的安全操作技能。通過建立健全企業(yè)主要負責人、管理人員、從業(yè)人員的安全生產責任制，將安全生產責任從企業(yè)法人落實到每個從業(yè)人員、操作崗位，強調了全員參與的重要意義，進行全員、全過程、全方位的梳理工作，全面細致地查找各種事故隱患和問題，以及與考評標準規(guī)定不符合的地方，制定切實可行的整改計劃，落實各項整改措施，從而將安全生產的主體責任落實到位，促使企業(yè)安全生產狀況持續(xù)好轉。

　　（二）安全生產標準化是體現(xiàn)先進安全管理思想、提升企業(yè)安全管理水平的重要方法

　　安全生產標準化是在傳統(tǒng)的質量標準化基礎上，根據我國有關法律法規(guī)的要求、企業(yè)生產工藝特點和中國人文社會特性，借鑒國外現(xiàn)代先進安全管理思想，強化風險管理，注重過程控制，做到持續(xù)改進，比傳統(tǒng)的質量標準化具有更先進的理念和方法，比國外引進的職業(yè)安全健康管理體系有更具體的實際內容，形成了一套系統(tǒng)的、規(guī)范的、科學的安全管理體系，是現(xiàn)代安全管理思想和科學方法的中國化，有利于形成和促進企業(yè)安全文化建設，促進安全管理水平的不斷提升。

　　（三）安全生產標準化是改善設備設施狀況、提高企業(yè)本質安全水平的有效途徑

　　開展安全生產標準化活動重在基礎、重在基層、重在落實、重在治本。各行業(yè)的考核標準在危害分析、風險評估的基礎上，對現(xiàn)場設備設施提出了具體的條件，促使企業(yè)淘汰落后生產技術、設備，特別是危及安全的落后技術、工藝和裝備，從根本上解決了企業(yè)安全生產的根本素質問題，提高企業(yè)的安全技術水平和生產力的整體發(fā)展水平，提高本質安全水平和保障能力，如浙江省在采石場考核標準中，將中深孔爆破等作為基本條件，極大改善了采石場的安全條件，傷亡事故持續(xù)大幅度下降。

　　（四）安全生產標準化是預防控制風險、降低事故發(fā)生的有效辦法

　　通過創(chuàng)建安全生產標準化，對危險有害因素進行系統(tǒng)的識別、評估，制訂相應的防范措施，使隱患排查工作制度化、規(guī)范化和常態(tài)化，切實改變運動式的工作方法，對危險源做到可防可控，提高了企業(yè)的安全管理水平，提升了設備設施的本質安全程度，尤其是通過作業(yè)標準化，杜絕違章指揮和違章作業(yè)現(xiàn)象，控制了事故多發(fā)的關鍵因素，全面降低事故風險，將事故消滅在萌芽狀態(tài)，減少一般事故，進而扭轉重特大事故頻繁發(fā)生的被動局面。

　　（五）安全生產標準化是建立約束機制、樹立企業(yè)良好形象的重要措施

　　安全生產標準化強調過程控制和系統(tǒng)管理，將貫徹國家有關法律法規(guī)、標準規(guī)程的行為過程及結果定量化或定性化，使安全生產工作處于可控狀態(tài)，并通過績效考核、內部評審等方式、方法和手段的結合，形成了有效的安全生產激勵約束機制。通過安全生產標準化，企業(yè)管理上升到一個新的水平，減少傷亡事故，提高企業(yè)競爭力，促進了企業(yè)發(fā)展，加上相關的配套政策措施及宣傳手段，以及全社會關于安全發(fā)展的共識和社會各界對安全生產標準化的認同，將為達標企業(yè)樹立良好的社會形象，贏得聲譽，贏得社會尊重。

　　（六）安全生產標準化是建立長效機制、提高安全監(jiān)管水平的有力抓手

　　安全生產標準化要求企業(yè)各個工作部門、生產崗位、作業(yè)環(huán)節(jié)的安全管理、規(guī)章制度和各種設備設施、作業(yè)環(huán)境，必須符合法律法規(guī)、標準規(guī)程等要求，是一項系統(tǒng)、全面、基礎和長期的工作，克服了工作的隨意性、臨時性和階段性，做到用法規(guī)抓安全，用制度保安全，實現(xiàn)企業(yè)安全生產工作規(guī)范化、科學化。開展安全生產標準化工作，對于實行安全許可的礦山等行業(yè)，可以全面滿足安全許可制度的要求，保證安全許可制度的有效實施，最終能夠達到強化源頭管理的目的；對于冶金、有色、機械等無行政許可的行業(yè)，完善了監(jiān)管手段，在一定程度上解決了監(jiān)管缺乏手段的問題，提高了監(jiān)管力度和監(jiān)管水平。

　　三、安全生產標準化的工作現(xiàn)狀

　　（一）國務院總體部署，總局指導推動

　　《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》對安全生產標準工作作出了總體部署，要求“制定和頒布重點行業(yè)、領域安全生產技術規(guī)范和安全生產質量工作標準。企業(yè)生產流程各環(huán)節(jié)、各崗位要建立嚴格的安全生產質量責任制。生產經營活動和行為，必須符合安全生產有關法律法規(guī)和安全生產技術規(guī)范的要求，做到規(guī)范化和標準化?！眹野踩O(jiān)管局下發(fā)了加強安全生產標準化工作的指導意見，組織召開了各省級安全監(jiān)管部門和中央企業(yè)安全管理部門參加的安全生產標準化宣貫會議，并多次在創(chuàng)建、運行安全生產標準化成效顯著的企業(yè)召開安全生產標準化工作現(xiàn)場會，介紹地方安全監(jiān)管部門推動及企業(yè)創(chuàng)建安全生產標準化的經驗，用事實、成果和經驗推動安全生產標準化工作，如2004年在中鋁河南分公司召開了非煤礦山和相關行業(yè)安全生產標準化現(xiàn)場會、2009年在武漢鋼鐵（集團）公司召開了冶金、機械等行業(yè)安全生產標準化現(xiàn)場會。

　　（二）針對行業(yè)特點，加強制度建設

　　針對行業(yè)特點、生產工藝特征，國家安全監(jiān)管總局組織力量，制訂了煤礦、金屬非金屬礦山、冶金、機械等行業(yè)的考核標準和考評辦法，初步形成了覆蓋主要行業(yè)的安全生產標準化考核標準和評分辦法。煤礦考核評級辦法分為采煤、掘進、機電、運輸、通風、地測防治水等六個專業(yè)，同時要求滿足礦井百萬噸死亡率、采掘關系、資源利用、風量及制定并執(zhí)行安全質量標準化檢查評比及獎懲制度等方面的規(guī)定；金屬非金屬礦山通過國際合作，借鑒南非的經驗，圍繞建設安全生產標準化的14個核心要素制定了金屬非金屬地下礦山、露天礦山、尾礦庫、小型露天采石場安全生產標準化評分辦法；危險化學品采用了計劃（P）、實施（D）、檢查（C）、改進（A）動態(tài)循環(huán)、持續(xù)改進的管理模式，煙花爆竹分為生產企業(yè)和經營企業(yè)兩部分，制訂了考核標準和評分辦法；冶金行業(yè)制訂了煉鐵、煉鋼單元的考評標準，并正在起草燒結、焦化、軋鋼等主要工藝單元的考評標準；機械制造企業(yè)分為基礎管理考評、設備設施安全考評、作業(yè)環(huán)境與職業(yè)健康考評。各地對相關考核標準作了分解細化，提出了實施細則，增強了標準的針對性和可操作性。有色、水泥、煙草等行業(yè)的考評標準也正在制訂之中。

　　（三）出臺配套措施，積極推動工作

　　各地高度重視，突出重點，穩(wěn)步推進，摸索出了一些行之有效的經驗和辦法。部分?。▍^(qū)、市）專門成立了安全生產標準化領導小組，加強組織領導，明確各方面的職責；浙江省一些地市把安全生產標準化創(chuàng)建活動作為對各地政府安全生產目標考核、責任制考核的重要內容，并作為參評全省安全生產紅旗單位、先進單位的基本條件之一；安排專項經費用于安全生產標準化工作。部分地區(qū)出臺了有利于推動安全生產標準化發(fā)展的獎懲規(guī)定，如取得安全生產標準化證書的企業(yè)在安全生產許可證有效期屆滿時，可以不再進行安全評價，直接辦理延期手續(xù)；在實施安全生產風險抵押金制度中，其存儲金額可按下限繳納；在安全生產評優(yōu)、獎勵、政策扶持等方面優(yōu)先考慮，如寧波市鄞州區(qū)近三年獎勵達標企業(yè)約1000萬元。對達不到安全生產標準化建設要求的企業(yè)，取消其參加安全評優(yōu)和獎勵資格等。這些措施提高了企業(yè)開展安全生產標準化工作的積極性，有力推動了安全生產標準化創(chuàng)建工作。

　　（四）積極開展工作，取得初步成果

　　在相關行業(yè)安全生產標準化文件下發(fā)后，各地企業(yè)尤其是中央企業(yè)積極參加宣貫培訓，組織文件學習，按照相關規(guī)定，對照標準嚴格自評，全面、系統(tǒng)地排查事故隱患，對發(fā)現(xiàn)的安全隱患，及時、認真地進行整改，并依托外部技術力量進行考評，達到了安全生產標準化的要求。目前，通過國家安全監(jiān)管總局公告的安全生產標準化一級企業(yè)有：金屬非金屬礦山35家；冶金企業(yè)12個家；機械制造企業(yè)142家，另有41家企業(yè)待審批。各地還有一大批企業(yè)通過了二級、三級標準化企業(yè)評審，如浙江省上虞市?；髽I(yè)安全生產標準化參與率達100%，75家取得安全生產許可證的危險化學品企業(yè)中有39家達標，其他36家未達標企業(yè)中有29家已申報評審。

　　四、安全生產標準化存在的問題

　　安全生產標準化工作雖然取得了一定成績，積累了經驗，但在推動和創(chuàng)建中仍存在以下幾個方面的問題：

　　（一）思想認識不夠統(tǒng)一，重視程度不平衡

　　一些地方安全監(jiān)管部門人手少、力量不足，將大部分精力放到應付集中整治、大檢查等轟轟烈烈的工作和事故救援、調查處理等應急工作上，忽視了安全生產標準化等基礎性、長期性工作的重要性。一些企業(yè)認為創(chuàng)建安全生產標準化耗時、耗力、耗財，投入多而不能在短期內取得直接經濟效益，又不是政府強制性的工作，采取消極應付的態(tài)度。

　　（二）工作缺乏連續(xù)性，推進力度不大

　　安全生產標準工作的特性決定了需要一個不斷宣傳、發(fā)動，逐步推廣、提高的過程，不可能在短時間內就全面鋪開。一些地方和企業(yè)感覺安全生產標準化工作像一陣風，缺乏持續(xù)不斷、大力推進的態(tài)度。隨著總局階段性工作重點的變化，安全生產標準化工作的部署時斷時續(xù)、時緊時松、時冷時熱，每年的要求不一樣，于是一些地方和企業(yè)處于觀望等待狀態(tài)，影響了工作的深入開展。

　　（三）達標方式多樣，規(guī)范程度不足

　　目前各行業(yè)推行的安全生產標準化存在著核心思想不一致、考評辦法不統(tǒng)一、分級核準不統(tǒng)一、發(fā)牌發(fā)證單位不統(tǒng)一等問題。

　　一是核心思想不統(tǒng)一。金屬非金屬礦山、危險化學品等行業(yè)，運用了PDCA的閉環(huán)管理思想，重在建立一個動態(tài)循環(huán)的安全管理模式，持續(xù)改進企業(yè)的安全管理績效；而煤礦、冶金、機械多采用安全檢查表的方法，通過與考核標準對照，實時查找隱患并整改來達到標準要求。

　　二是考評辦法不統(tǒng)一。金屬非金屬礦山在自評完成后，自行選擇符合規(guī)定條件的考評機構進行外部考評?？荚u機構依據規(guī)范、相應評分辦法要求組織專家進行考評，向企業(yè)提交標準化考評報告。企業(yè)根據考評結果，向具有相應的安全監(jiān)管部門提出申請；冶金企業(yè)在自評完成后，由相應安全監(jiān)管部門簽署意見，向有關考評單位提出申請?？荚u單位組織專家組對企業(yè)進行評審，形成書面評審意見，由考評單位報相應安全監(jiān)管部門；危險化學品、機械制造企業(yè)在自評完成后，向復評機構提出復評申請，復評機構按照評級標準的要求進行復評，向企業(yè)和安全監(jiān)管部門提交復評報告；煙花爆竹企業(yè)在自評完成后，向當地安全監(jiān)管部門提交書面考評申請，安全監(jiān)管部門直接組織考評或委托具有煙花爆竹安全評價資質的中介機構進行考評，形成考評報告，報組織考評的安全監(jiān)管部門公告。

　　三是分級核準不統(tǒng)一。煤礦分為三級：三級煤礦由公司（局）、重點產煤縣或縣（市）以上煤炭管理部門核準；二級由?。▍^(qū)、市）政府指定的部門或省級煤礦安全監(jiān)察機構核準；一級由省（區(qū)、市）政府指定的部門或省級煤礦安全監(jiān)察機構初評，報國家煤礦安全監(jiān)察局核準。金屬非金屬礦山分為五級：四、五級標準評定工作，可視具體情況由各省局授權市、縣級安全監(jiān)管部門負責；各省級安全監(jiān)管部門負責組織對達到三級及以下標準的礦山企業(yè)進行評定；國家安全監(jiān)管總局負責組織對達到一、二級標準的礦山企業(yè)進行評定。危險化學品、冶金、機械等行業(yè)分為三級：三級企業(yè)由市級安全監(jiān)管部門核準；二級由省級安全監(jiān)管部門核準；一級由國家安全監(jiān)管總局核準。煙花爆竹分為一、二級及安全生產標準化達標企業(yè)：一級企業(yè)由省級安全監(jiān)管部門核準，二級企業(yè)和安全生產標準化達標企業(yè)的考評申請，由市級安全監(jiān)管部門核準。

　　四是發(fā)牌發(fā)證單位不統(tǒng)一。目前，煤礦、金屬非金屬礦山、煙花爆竹企業(yè)分別由相應的煤礦監(jiān)察、安全監(jiān)管部門發(fā)牌發(fā)證；而危險化學品、冶金、機械等行業(yè)由相應的安全監(jiān)管部門公告，考評單位發(fā)牌發(fā)證。

　　上述問題造成了工作混亂，難以管理，同時企業(yè)對發(fā)牌發(fā)證單位的權威性和安全監(jiān)管部門工作的統(tǒng)一性提出質疑。

　　（四）激勵約束不到位，自愿程度不高

　　目前，安全生產標準化在法律法規(guī)層面缺乏有效支撐，難以依法強制推動，同時全國缺乏對企業(yè)開展安全生產標準化工作的激勵和約束手段。在有行政許可的行業(yè)，總局提出了達標企業(yè)在安全生產許可證到期換證時可直接延期或免予現(xiàn)場審查，但無具體措施；在無行政許可的行業(yè)，未出臺任何激勵措施，導致多數企業(yè)主動創(chuàng)建安全生產標準化積極性不高。

　　（五）持續(xù)改進不落實，水平提升不明顯

　　部分達到安全生產標準化的企業(yè)，在達標后就放松了安全生產管理，未能真正形成持續(xù)改進、不斷提高的安全管理長效機制；部分企業(yè)在考評驗收時，制度、臺帳等表面文章做得較好，現(xiàn)場檢查時集中突擊完成整改，但安全生產責任制及相關制度僅停留在紙面上，沒有真正落實，造成在一些地方、企業(yè)安全生產標準化建設一陣風，搞與不搞一個樣，不能完全體現(xiàn)其效果。

　　五、全面推進安全生產標準化的建議

　　為全面有效地開展安全生產標準化工作，建議采取以下幾個方面的措施。

　　（一）加強組織領導，統(tǒng)一規(guī)范管理

　　加強對安全生產標準化工作的統(tǒng)一組織領導，做好不同行業(yè)、領域安全生產標準化的協(xié)調工作，研究制訂安全生產標準化的整體工作方案，明確工作思路，統(tǒng)一等級設置、評審程序、公告發(fā)牌等要求；制訂安全生產標準化的通用規(guī)范，完善與之配套的行業(yè)考核標準和考評辦法，形成一套完整的標準化工作文件，健康、有序地推進安全生產標準化工作。

　　（二）加強輿論宣傳，提高思想認識

　　充分利用各種條件，采取各種形式，加大安全生產標準化工作宣傳力度，大力宣傳開展安全生產標準化工作的目的和意義，宣傳安全生產標準化有關法律法規(guī)和政策，介紹好的做法和典型經驗，營造濃厚的輿論氛圍，不斷提高社會各方面對安全生產標準化重要性的認識，增強工作的自覺性、主動性和創(chuàng)造性，樹立達標企業(yè)有榮譽感、不達標企業(yè)有緊迫感，消除企業(yè)等待觀望、畏難不動的思想，實現(xiàn)從“要我達標”到“我要達標”的轉變。

　　（三）持續(xù)不斷推動，積小勝為大勝

　　安全生產標準化是一項長期的、基礎性工作，不可能一蹴而就，需要持續(xù)、穩(wěn)步推進。無論每年安全生產的中心工作如何變化，安全生產標準化都應作為重點工作之一，少換頻道，與日常監(jiān)管工作有機結合起來，作為日常檢查、專項整治、隱患排查的載體不變化，堅定不移地持續(xù)開展下去，切實抓出成效來。

　　（四）分類指導創(chuàng)建，全面推進工作

　　在制訂安全生產標準化通用規(guī)范的基礎上，加快各行業(yè)考評標準的起草、修訂工作，擴大安全生產標準化的行業(yè)覆蓋面，在各個行業(yè)開展安全生產標準化的試點和創(chuàng)建工作。根據安全生產狀況、企業(yè)規(guī)模和行業(yè)類別，分類、分層次推動安全生產標準化。在有行政許可的行業(yè)，要強制開展安全生產標準化創(chuàng)建工作；在沒有行政許可的行業(yè)，要通過相應的政策措施引導企業(yè)開展創(chuàng)建工作。對堅持不開展安全生產標準化、安全生產條件差的企業(yè)，要加大檢查力度，通過“執(zhí)法觸動”，使企業(yè)認識到開展該項工作的緊迫感。通過試點示范的方式，發(fā)現(xiàn)和總結不同行業(yè)、企業(yè)的好經驗、好做法，培育先進典型，樹立一批安全生產標準化的“樣板企業(yè)”、“樣板車間”、“樣板班組”等，發(fā)揮典型引路的作用。

　　（五）政策措施引導，形成推動合力

　　充分利用政策措施和經濟杠桿的推動力和拉動力，把安全生產標準化與行政許可、監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法、評優(yōu)評先、保險費率等有機結合起來，制定相應的優(yōu)惠激勵政策，調動企業(yè)開展創(chuàng)建工作的積極性，推動安全生產標準化的廣泛實施。如安全生產許可證到期時、處于安全生產標準化達標有效期內的企業(yè)，可以取消安全評價、現(xiàn)場審查等條件；安全生產標準化等級與風險抵押金繳納、工傷保險費率、安全生產責任險費率、融資貸款等掛鉤；把安全生產標準化工作作為表彰獎勵的條件，在目標考核中增加安全生產標準化落實情況的內容；對達標企業(yè)進行行政處罰時取下限，對未達標企業(yè)處罰取上限等。

　　（六）加強創(chuàng)建服務，完善支撐體系

　　充分發(fā)揮中介服務機構、科研院所及專家在安全生產標準化工作的技術支撐作用，為企業(yè)安全生產標準化創(chuàng)建工作提供全方位的技術咨詢服務，幫助企業(yè)解決在創(chuàng)建過程中存在的實際問題。制訂相關行業(yè)安全生產標準化工作指南，提供典型、通用的安全生產責任制、規(guī)章制度、操作規(guī)程等，供企業(yè)根據自身特點和實際情況進行學習和參考，使小企業(yè)能夠順利加入到安全生產標準化創(chuàng)建工作中來。明確開展安全生產標準化技術咨詢和考核評審單位的條件，并確定一批單位，加強對有關人員的業(yè)務培訓，提高技術咨詢和考評質量，全面促進安全生產標準化。